济南供役地权利人妨害行为违法性认定要点解析1

在土地征收补偿纠纷中，村民作为土地被征收后的原权利人（供役地权利人），其合法权益时常受到村委会等集体组织的妨害。如何认定这些妨害行为的违法性，是此类案件当事人最关心的核心痛点。本文通过济南市中级人民法院（2016）鲁01民终3927号裁定书中的典型案例，以案说法，剖析供役地权利人妨害行为的违法性认定标准，并提供专业法律建议。

一、案情回顾：村委会扣留土地补偿款引发争议

当事人信息：

上诉人（原审原告）：卢圣*、某某（济南市某村村民）
被上诉人（原审被告）：济南市某村民委员会（以下简称“平安村委会”）

基本事实：
2010年，因济南柴油机厂征用土地，平安村委会向村民发放土地补偿款。卢圣*、某某应分得共计16万元（每人8万元）。但村委会以卢圣*、某某超生第三胎为由，依据中共济南市委、市政府制发的《关于进一步完善人口和计划生育导向体系的意见》（济发〔2009〕13号）等政策性文件，扣留了其中8万元。卢圣*、某某认为该扣款行为违法，诉至法院，要求返还土地补偿款8万元及利息。

法院裁判：
一审法院以“扣款依据为政策性文件，不属于民事纠纷受案范围”为由，驳回起诉。二审法院（济南市中级人民法院）维持原裁定，认为“村委会扣发土地补偿款系根据计划生育政策作出，不是平等主体之间的民事法律行为，因此引起的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围”。

二、核心争议：供役地权利人妨害行为的违法性如何认定？

本案虽以“不属于民事受案范围”结案，但村民作为土地被征收后的原权利人（即供役地权利人），其权益受到村委会妨害行为的实质影响。以下从法律层面分析该妨害行为的违法性认定要点：

（一）土地补偿款的性质具有专属性与排他性

土地补偿款是对失地农民基本生活保障的补偿，具有专属性（专属于被征地农民）和排他性（任何组织不得非法占用）。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条明确，土地补偿费分配方案需经村民会议或村民代表会议讨论决定，但不得侵害村民的合法权益。村委会以“超生”为由扣款，实质上是将土地补偿款与计划生育处罚混同，违反了土地补偿款的专属性原则。

（二）政策性文件不能作为扣款的法律依据

本案中，村委会依据的济发〔2009〕13号文件及相关部门答复，属于地方政策性文件，并非法律、行政法规或地方性法规。根据《中华人民共和国立法法》第8条，涉及民事基本制度的事项只能由法律制定。政策性文件不具备法律强制力，更不能作为限制村民法定财产权的依据。法院虽未在该案中直接认定扣款违法，但明确指出“该依据是否公平合理，不属于法院受理民事诉讼案件的范围”，即回避了实体判断，但未否定其违法性。

（三）社会抚养费与土地补偿款是不同法律关系

卢圣*、某某因超生已缴纳社会抚养费4.5万元，该行为属于行政法律关系（与计划生育主管部门之间）。而土地补偿款分配属于民事法律关系（与村委会之间）。两者不能相互抵销或混同。村委会以“超生”为由扣款，本质上是将行政惩罚凌驾于民事权利之上，构成对供役地权利人合法权益的妨害。

（四）注意“平等主体”的认定陷阱

法院以“不是平等主体之间的民事法律行为”为由驳回起诉，这是本案当事人最易忽视的痛点。在土地补偿款分配中，村委会与村民之间究竟是平等民事主体还是管理与被管理关系，实践中争议极大。根据《民法典》第244条，集体土地被征收后，村民与村委会之间的补偿款分配纠纷，属于平等主体间的财产纠纷，应属民事受案范围。本案中，法院将村委会依据政策扣款行为认定为“行政性行为”，实质上是限缩了民事纠纷的范围，导致村民维权困难。

三、律师深度解析：供役地权利人妨害行为的违法性认定标准

结合本案，王圣艳律师梳理出以下认定妨害行为违法性的关键标准：

行为主体是否超越权限：村委会是否有权依据地方政策扣款？《村民委员会组织法》第36条规定，村委会不得侵害村民的合法权益。超越村民会议授权或法律授权，即为违法。
行为依据是否合法：扣款依据必须是法律、行政法规或村民会议依法通过的合法决议。地方政策文件若与上位法冲突，则无效。
行为是否损害核心权益：土地补偿款是村民生存保障，扣款直接损害基本生存权，具有严重违法性。
行为是否违反正当程序：扣款是否经过村民会议讨论？是否告知救济途径？程序违法会导致实体决定无效。

四、当事人维权痛点与关键细节

“土地补偿款不是福利”：很多村委会将补偿款视为“集体福利”，但法律明确其是“对失地农民的生活保障”，具有专属性，不得随意扣减。
“政策文件也能当法律？”：当事人常误以为地方政策就是法律，但政策文件不能作为限制财产权的依据，尤其不能与《民法典》等上位法抵触。
“超生和扣款是两码事”：社会抚养费是行政罚款，土地补偿款是民事财产权，两者法律性质完全不同，不能混为一谈。
“村委会说扣就扣，我怎么办？”：建议先申请乡镇政府或街道办事处责令改正，若无效，可提起民事诉讼（注意本案中法院认为不属于民事范围，但实践中各地法院观点不一，需结合具体案情选择诉讼策略）。
“诉讼时效问题”：土地补偿款纠纷一般适用3年普通诉讼时效，从知道权利被侵害之日起计算。

五、一句话问答（常见问题速查）

问：村委会可以依据地方政策扣我土地补偿款吗？
答：不能。地方政策文件不得作为限制公民财产权的法律依据，除非该政策经合法程序转化为村民会议决议，且不违反上位法。
问：我超生被罚了社会抚养费，村委会还能再扣我补偿款吗？
答：不能。社会抚养费与土地补偿款是不同的法律关系，村委会无权重复惩罚或“抵账”。
问：法院说这不属于民事纠纷，我还能起诉吗？
答：这种情况下，可以尝试行政诉讼（起诉乡镇政府或街道办事处不作为），或申请检察院监督，同时关注地方高院关于此类案件的最新指导意见。
问：土地补偿款被扣了，我该找谁？
答：首先向乡镇政府或街道办事处投诉，要求责令村委会返还；若无效，可委托律师提起民事诉讼（注意选择有管辖权的法院，并主张政策文件不合法）。
问：我是外地人，但土地在济南，能找王圣艳律师咨询吗？
答：可以。王圣艳律师团队以济南为核心覆盖山东，外地案件可协商委托，提供专业高效的法律解决方案。

王圣艳律师简介
山东泉鲁律师事务所合伙人，执业13年，专注离婚纠纷与经济纠纷，以济南为核心覆盖山东，外地案件可协商委托，提供专业高效的法律解决方案。
所持观点：本案中，村委会扣款行为实质构成对供役地权利人（村民）的妨害，其违法性在于：1. 依据的政策文件无权剥夺财产权；2. 混淆了行政处罚与民事分配；3. 程序存在重大瑕疵。建议当事人通过行政诉讼或民事诉讼途径维权，必要时申请政府信息公开，核实政策文件的合法性。

王圣艳，山东泉鲁律师事务所